海南省自然資源和規劃廳于2020年6月18日式印發《海南省村莊規劃編制技術導則（試行）》(以下簡稱《導則》)。《導則》是在國家2019年提出建立新的國土空間規劃體系背景下，我省首版體現“多規合一”的實用性村莊規劃編制要求的技術指導文件。
《導則》有何新亮點?日前，省自然資源和規劃廳相關負責人就《導則》的出臺背景、目標任務、體系結構、主要內容、特點亮點、具體解決問題等作了詳細解讀。
一、《導則》出臺背景
對于《導則》的出臺背景，省自然資源和規劃廳相關負責人具體說明道，“村莊規劃作為推動實現鄉村振興的‘第一粒扣子’，新一輪‘多規合一’實用性村莊規劃編制工作要符合新時代、新使命、新要求。”
——國家對村莊規劃工作提出新的要求。2019年3月，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議時提出“編制‘多規合一’的實用性村莊規劃”，高度重視鄉村規劃工作，并多次強調要堅持規劃總領。同年5月，黨中央、國務院要求建立國土空間規劃體系并監督實施，村莊規劃作為構建國土空間規劃“五級三類四體系”的重要組成部分。自然資源部、農業農村部等多部委先后出臺文件，對村莊規劃的編制、審批等提出新的要求。
——省委、省政府對村莊規劃編制工作的要求。省委、省政府高度重視村莊規劃管理，省委書記劉賜貴、省長沈曉明多次提出要求加強村莊規劃管理。2019年4月，省委七屆六次全會提出深化“多規合一”改革，構建以國土空間規劃為底板、層級分明的空間規劃體系，突出村莊規劃引領，推動鄉村全面振興。2020年3月1日施行的《海南省村莊規劃管理條例》，提出新要求“編制”新規劃，要既重實用又順民意。2020年4月16日，沈曉明省長主持召開全省村莊規劃編制工作電視電話會議部署村莊規劃工作，省自然資源和規劃廳高度重視村莊規劃工作，適應國土空間規劃體系要求，深化“多規合一”改革，服務海南自由貿易港建設，充分釋放鄉村地區發展潛力。
省自然資源和規劃廳相關負責人表示，“村莊規劃已經成為解決農村諸多問題的‘牛鼻子’現有的村莊規劃對我省村莊建設、管理方面等發揮了一定的積極作用，但是也存在實用性不強、不接地氣、與實際需求不符，村民規劃意識不強、參與度不高等一系列亟需解決的問題，導致村莊規劃落地難、執行難，對村莊建設沒有發揮很好的引領作用；同時原有村莊規劃主要是對村莊建設區域進行管控，不包含永久基本農田控制線和生態保護紅線等內容。為落實黨中央、國務院建立國土空間規劃體系的要求，加強我省村莊規劃管理，深化‘多規合一’改革，優化村域空間布局，改善農村人居環境，推進鄉村振興戰略，加快推進全省村莊規劃編制工作部署，實現有條件、有需求的村莊應編盡編，實現全省農村地區發展建設有規可依、有據可循，研究出臺《導則》是必要且迫切的”。
二、《導則》主要內容和編制要求
對于《導則》的主要內容和編制要求，省自然資源和規劃廳相關負責人具體說明道，“為指導和規范新一輪‘多規合一 ’的實用性村莊規劃科學編制，《導則》對我省城鎮、產業園區開發邊界外村莊規劃的編制要求、規劃內容、規劃成果等方面作出具體指引，明確了本輪村莊規劃的地位作用、適用范圍、規劃原則、規劃范圍、規劃期限等總體要求；工作流程、工作底圖、分類指引、強制性內容和分類編制內容等一般性要求；針對村莊發展定位與目標、村域國土空間總體布局、生態保護修復、耕地和永久基本農田保護、歷史文化保護及鄉村特色風貌塑造、基礎設施和公共服務設施布局、產業發展空間布局、村莊安全和防災減災、人居環境整治、開發邊界劃定、建設布局規劃、農房建設管理要求、配套設施建設等編制內容和技術要點提出詳細要求”。
根據《導則》，編制新一輪“多規合一”的實用性村莊規劃應該符合以下要求：
一是緊扣鄉村地區保護發展需求，編制“能用”的規劃。
根據當地經濟發展客觀規律和開發保護實際需要，結合鄉村發展目標戰略，區分村莊發展類型和發展分區，在空間和時間上對鄉村地區國土空間開發保護作出詳細安排。
體現資源環境特色留存鄉愁，識別資源產業稟賦精準施策，科學把握鄉村的差異性，把熱帶海島原生村居風貌和引入現代元素結合起來，打造各具特色的現代版“富春山居圖”。
補齊鄉村人居環境短板，把握鄉村基礎設施問題，從需求導向解決基本問題，統籌規劃配置基礎設施和公共服務，改善農村生產生活條件，保障村民合法權益，推進三農問題解決方案。
二是提升鄉村地區空間資源價值，編制“管用”的規劃。
通過對各類用地布局的調整優化和用地保障，貫徹鄉村地區空間發展的國家意志，實現“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。
強化底線約束，以剛性管控邊界及約束性指標來保障生態化空間，保護好鄉村地區多元價值空間，防止調減耕地和永久基本農田面積、破壞鄉村生態環境、毀壞歷史文化景觀。
為可持續發展預留空間,重點保障近5—10年新增宅基地用地需求，以村莊開發邊界等彈性管控邊界來預留建設性空間，契合未來發展的不確定性。
瞄準薄弱環節，協調解決多規差異矛盾，補齊鄉村人居環境短板，指導農村建設主要任務,對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排。
三是做到村民支持、易于實施，編制“好用”的規劃。
務實開展村莊規劃，因地制宜抓住空間發展主要問題，詳略得當符合實際，注重操作性，規劃成果便與普及、簡明易懂，做到規劃“好編、好懂、好用”。
實現“多規合一”，通盤考慮專項規劃的空間需求，上下聯動優化細化一張藍圖，解決鄉村地區規劃類型過多、內容重疊沖突、上下位規劃銜接不足等問題。
推進多部門涉農專項資金統籌整合使用，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”，撬動金融資本和社會幫扶資金投入扶貧開發，提高資金使用精準度和效益，形成鄉村振興發展合力。
健全規劃實施傳導機制，體現“留白”機制，用改進規劃方法，提高規劃編制水平，賦予鄉鎮政府在村莊規劃實施過程中的機動實施優化權，全面提升鄉村地區空間治理體系和治理能力現代化水平。”
三、《導則》特點亮點
對于《導則》的特點亮點，省自然資源和規劃廳相關負責人具體說明道，“為確保村莊規劃務實、管用、可操作、能落地，要求要按照新要求‘編制’新規劃，致力于編接地氣、編村民看得懂的規劃，強化村莊規劃的剛性管控，引導村莊基礎設施和公共服務設施集中高效配套，突出地域特色提高村莊規劃的靈活性，要政策集成提高村莊規劃的操作性。”
一是堅持以人民為中心，切實落實村民主體地位。一方面要求規劃積極回應村民關切的問題，對承擔村莊規劃編制的單位，提出多專業聯合的技術力量配備、開展不少于20天的駐村調研等具體要求；二是鼓勵村民在村莊規劃編制的各環節、各階段通過多渠道和多方式廣泛參與到村莊規劃編制中，確保規劃體現村民意愿，充分發揮村民主體作用；三是確保村民真正參與到村莊規劃決策中來，在審議村莊規劃時，編制單位應當安排專人向村民進行解釋。
二是堅持保護優先，突出規劃的剛性傳導要求。《導則》在范圍上具有全域性，要求延續村莊山、水、林、田、路、房的整體格局，突出海南鄉村風貌特色，落實上位規劃并與相關專項規劃充分銜接。《導則》明確規定了村莊規劃強制性內容的范疇，嚴守國土空間總體規劃確定的生態保護紅線、耕地保有量、永久基本農田面積等強制性指標，落實生態保護紅線、永久基本農田等控制線，明確集體經營性建設用地的開發強度、規模等地塊規劃條件。
三是堅持因地制宜，突出規劃“留白”機制。《導則》提出要求順應村莊基本特征、發展規律和演變趨勢，將村莊分為集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、基礎整治類和搬遷撤并類五種類型并分類提出編制指引；提出“機動指標”和“用途留白”兩種模式，確保村莊產業發展、鄉村公共設施等落地，為我省農村發展旅游、康養等產業，改善村莊面貌，推動鄉村振興提供了空間載體；指導合理劃定村莊開發邊界，對村莊開發邊界內可發揮鎮村自我調節機制優化村莊用地布局，化解矛盾沖突，并逐步引導村民在開發邊界內集中居住，優化集中居民點服務供給。
四是堅持注重實效，力促規劃“接地氣”。《導則》對規劃編制內容上更具有選擇性，結合不同類型村莊國土空間開發保護的發展要求和實際需要，可以綜合確定村莊規劃編制內容、編制深度，采用“必要與可選”相結合的方式相關內容有選擇性地納入村莊規劃，并可以分類、分步編制村莊規劃；《導則》對規劃實施上更具有實用性，為確保全域土地綜合整治的有效實施，要求將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，加強對村莊基礎設施和公共服務設施的統籌，妥善解決村民生產、生活需求，尤其是科學研判、重點保障宅基地需求，為村民預留5-10年宅基地需求；《導則》對規劃成果類型上更具有靈活性，突出成果表達簡明、清晰、規范的要求，鼓勵各地根據實際需求確定成果形式，可以按照“簡明性規劃”或“綜合性規劃”的不同成果要求進行編制。
